Hva betyr EUs ren energi-pakke for Norge?

Professor Henrik Bjørnebye ved Universitetet i Oslo har utredet EUs ren energi-pakke og forholdet til Grunnloven på oppdrag fra Norsk klimastiftelse.

EUs fjerde energimarkedspakke, også kalt ren energi-pakken eller vinterpakken, er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen, men vil etter hvert havne på politikernes bord. Lovgivningspakken ble endelig vedtatt i EU-organene i 2019. Den vil erstatte kraftmarkedslovgivningen i tredje energimarkedspakke som Stortinget vedtok i 2018 og mye annen EU-lovgivning på klima- og energiområdet.

Bjørnebyes betenkning knytter seg til utvidelsen av ACERs myndighet etter ren energi-pakken. Lovgivninsgpakken inneholder også mye annen lovgivning som ikke er vurdert.

I betenkningen slår Bjørnebye fast:

  • Ren energi-pakken støtter opp om initiativet omtalt som EUs energiunion, som er en viktig del av EUs klimapolitikk.
  • EU-lovgivningens regulering av kraftmarkedet – der Norge deltar – er både omfattende og detaljert.
  • Men EU-lovgivningen truer ikke norsk suverenitet i spørsmål om nasjonal ressursforvaltning, som offentlig eierskap til vannressursene, konsesjoner for vind- eller vannkraft eller bygging av utenlandskabler.
  • Ren energi-pakken kan «under tvil» vedtas innlemmet i EØS-avtalen ved alminnelig flertallsbeslutning – fordi den formelle suverenitetsavståelsen er begrenset.

Bakgrunnen for at Norsk klimastiftelse har bedt Bjørnebye skrive denne betenkningen er den opphetede debatten i 2018 om Norges tilknytning til EUs tredje energimarkedspakke. Der var det store spørsmålet hvilken innflytelse EUs energibyrå, ACER, ville få over det norske kraftmarkedet og hvordan Norges energipolitiske handlefrihet ville bli påvirket.

Når nå behandlingen av en ny energimarkedspakke er på trappene, ønsker Klimastiftelsen å bidra til en kunnskapsbasert debatt om saken.

ACERs myndighet 

Heller ikke gjennom fjerde energimarkedspakke vil EU og ACER ha myndighet til å gripe inn i grunnleggende ressursforvaltningsspørsmål. Norske myndigheter vil fortsatt være suverene for eksempel når det gjelder tildeling av konsesjoner til vind- og vannkraftutbygging eller bygging av utenlandskabler.

Men om den felles EU/EØS-reguleringen ikke legger avgjørende føringer på norsk ressursforvaltning, mener Bjørnebye at markedsreguleringen er langt mer omfattende enn man så for seg da EØS-avtalen ble undertegnet.

«Et viktig spørsmål ved vurdering av ren energi-pakken er dermed om man er villig til å akseptere at tilgangen til EØS-markedet medfører omfattende felles EU/EØS-regulering så lenge dette ikke legger avgjørende føringer for norsk ressursforvaltning», konkluderer han.

Bjørnebye mener at «EUs regulering av funksjonene for overføring og omsetning av kraft er i ferd med å bli svært omfattende» og at ACERs myndighet utvides ytterligere gjennom den fjerde energimarkedspakken.

Han skriver at «kombinasjonen av utførlige materielle EU-regler for kraftmarkedet og en sentral tvisteløsnings- og samordningsfunksjon for ACER vil innebære at også norsk kraftmarkedsrett i stor utstrekning vil bli gjenstand for EU/EØS-regulering. I denne forvaltningsmodellen er det mulig at det også kan bli fattet ACER/ESA-vedtak i strid med norske synspunkter og interesser».

Men ACERs myndighet gjelder altså kraftmarkedet, og ikke spørsmål for eksempel knyttet til bygging av kraftkabler og ressursforvaltning.

Suverenitetsavståelse

I diskusjonen om innlemmelse av tredje energimarkedspakke var det spørsmål om Stortinget kunne bruke Grunnlovens § 26 (alminnelig flertall) eller om suverenitetsavståelsen var så omfattende at Stortinget måtte gi sitt samtykke med tre fjerdedels flertall etter Grunnlovens § 115.

Det er graden av suverenitetsavståelse som avgjør om den ene eller andre grunnlovsparagrafen skal benyttes når Norge slutter seg til internasjonale avtaler.

Bjørnebye skriver at «ACER-modellen både i tredje energimarkedspakke og i ren energi-pakken innebærer enkelte elementer av myndighetsoverføring fra norske statsorganer til en internasjonal sammenslutning (formelt sett ESA for Norge etter EØS-avtalen). Dette skjer ved at ESA kan fatte vedtak overfor den nasjonale reguleringsmyndigheten (RME) på grunnlag av utkast til vedtak fra ACER.

Når Bjørnebye «under tvil» konkluderer med at det vil holde med alminnelig flertall (Grunnlovens §26), bygger han dette på Justisdepartementets Lovavdelings tolkning av Grunnloven i forbindelse med ACER-behandlingen i februar 2018. Her sondres det mellom å binde Norge folkerettslig og internrettslig. Så lenge ACER og ESA bare anses å kunne binde Norge folkerettslig, så dreier det seg ifølge Lovavdelingen om «lite inngripende» myndighetsoverføring og dermed behandling etter Grunnlovens §26. Han mener imidlertid det er nødvendig med grundigere vurderinger både av regelverket i ren energi-pakken og av Grunnlovens rammer enn det som er gjort i denne utredningen før lovgivningen kan besluttes innlemmet i EØS-avtalen.