Publisert:
Oljefondets investeringer i selskaper som utvinner olje fra tjæresand i Canada kan være ulovlige. Årsaken er at Finansdepartementet ikke har vurdert miljøforhold knyttet til fondets investeringer i disse selskapene. Dette er konklusjonen i en juridisk utredning advokat Cathrine Hambro i Wahl-Larsen Advokatfirma har gjort på oppdrag fra Norsk Klimastiftelse.
Statens pensjonsfond utland (SPU, best kjent som Oljefondet), hadde ved utgangen av 2012 over 55 milliarder kroner investert i selskaper som driver med tjæresandutvinning i Canada. Norsk Klimastiftelse presenterer nå en juridisk utredning som vurderer lovligheten av disse investeringene. Utredningen stilles nå til offentlighetens rådighet.
Last ned rapporten her (pdf).
Utredningen – som er utført av Cathrine Hambro i Wahl-Larsen Advokatfirma – konkluderer med at det er «mulig å føre en prosedabel sak mot staten ved Finansdepartementet der investeringene [i selskaper som produserer olje fra kanadisk tjæresand] problematiseres og det nedlegges en påstand som oppfyller de prosessuelle krav [i tvisteloven]». Hambro vurderer tjæresandinvesteringene opp mot ulike norske rettsregler. Flere av disse har sitt opphav i grunnleggende prinsipper i internasjonal rett om vern av fremtidige generasjoners interesser i forhold til klima og miljø. Grunnlovens paragraf 110b er sentral.
I vurderingen legger Hambro vesentlig vekt på det betydelige omfang investeringene har og at det må antas å være kjent for Finansdepartementet at disse selskapenes virksomhet har klart negativ klimaeffekt.
«Klimaspørsmål handler ikke bare om politikk, men også om juss. Den utredningen som nå foreligger, viser at det kan være grunnlag for et klimasøksmål mot staten», sier styreleder Pål W. Lorentzen i Norsk Klimastiftelse.
Lorentzen understreker at det ikke er aktuelt for Norsk Klimastiftelse å reise sak mot staten på egenhånd. Derimot vil Norsk Klimastiftelse være åpen for samtaler med andre samfunnsaktører for å se hvordan man eventuelt kan ta dette videre.
Kontaktinformasjon:
- Pål W. Lorentzen, styreleder i Norsk Klimastiftelse, mobil: 99 26 68 35
- Cathrine Hambro, Advokat i Wahl-Larsen Advokatfirma, mobil: 91 84 21 77
Mer om utredningen
Spørsmålet utredningen søker å besvare, er om Oljefondets investeringer i selskaper som utvinner olje fra tjæresand er i strid med gjeldende rettsregler.
Utredningen slår fast at Finansdepartementet – ved utarbeidelsen av referanseindeksen Norges Bank Investment Management (NBIM) handler aksjer etter – reelt sett har besluttet at SPU skal være investert i kanadiske selskaper som produserer olje fra tjæresand.
Finansdepartementet har videre unnlatt senere å beslutte at slike selskaper skal utelukkes fra SPUs investeringsunivers, hva enten dette er resultat av en aktiv beslutning eller en ren unnlatelse. Realiteten er at Finansdepartementet har besluttet at SPU er investert i de aktuelle selskaper, tilsynelatende uten at miljøkonsekvensene ved selskapenes virksomhet på forhånd er vurdert.
Hambro stiller spørsmål ved om dette er en saksbehandlingsfeil.
«Formålsbestemmelsen i SPU-lovens § 1 krever at «langsiktige hensyn» ivaretas ved forvaltningen av midlene i SPU. Begrepet må fortolkes på bakgrunn av relevante rettsregler», skriver Hambro.
I utredningen viser hun til Grunnlovens 110 b som krever at krever at langsiktige hensyn ivaretas og at naturens ressurser bevares for etterslekten:
««Langsiktige hensyn» må, overensstemmende med harmoniseringsprinsippet, antas å stemme overens med folkeretten. Klimakonvensjonen viser at utslipp av blant annet CO₂ er et miljøproblem med stor tyngde. Anerkjente autoriteter som IEA og OECD peker på at olje fra tjæresand er særlig problematisk – og at «vi står ovenfor et vesentlig miljøproblem av den art som både Grunnlovens 110 b første ledd annen setning og UNFCCC (FNs klimakonvensjon) skal forebygge og forhindre.»
Hambro viser også til føre var-prinsippet, slik dette er nedfelt i naturmangfoldloven og slik det eksisterer som et anerkjent internasjonalt miljøprinsipp. Dette «tilsier at norske myndigheter tar IEAs og OECDs beregninger på alvor, og spesielt vurderer om det er forsvarlig å opprettholde investeringene i selskaper som produserer olje fra tjæresand.»
Ut fra føre var-prinsippet bør departementet ifølge utredningen «gjøre en konkret vurdering av om tjæresandinvesteringene bør utelukkes fra SPUs investeringsunivers på grunn av sin negative miljøeffekt.» Dette har Finansdepartementet ikke gjort.
Føre var-prinsippet er et internasjonalt forankret rettslig prinsipp og blant annet nedfelt i fortalen til EØS-avtalen.
Utredningen slår fast at «hvis det kan påvises at prinsipper om forsvarlig saksbehandling i forvaltningen ikke er overholdt, kan dette også føre til at beslutningen om å investere i de aktuelle selskapene er ugyldig.»
Ugyldig mandat?
Et annet spørsmål utredningen drøfter er om NBIMs mandat er ugyldig.
Etikkrådet for SPU har gitt uttrykk for at klimahensyn alene ikke vil begrunne utelukkelse fra SPUs investeringsunivers.
Utredningen sier at «Etikkrådets arbeid med blant annet utelukkelse fra investeringsuniverset kan hevdes å være for snevert til at det løpende kan legges vekt på miljøhensyn. Det er uttalt at klimahensyn som sådan ikke kan begrunne utelukkelse. Arbeidet kan dessuten og nødvendigvis kun omfavne enkelte problemstillinger og enkelte selskaper. Arbeidet er heller ikke egnet til å gjøre raske skift i investeringsstrategien, dersom dette er nødvendig for å ivareta langsiktige miljøhensyn.»
Ifølge Hambro har mandatet innebygget en selvmotsigelse: «Referanseindeksen gjør det vanskelig eller umulig å gjøre miljøvurderinger løpende og i takt med de investeringer som gjøres. Dette til tross for at mandatet krever at slike vurderinger gjøres. Mandatets utforming gjør derfor at miljøhensyn ikke kan tas løpende, og i hvert fall ikke i tilstrekkelig utstrekning.»
Mandatet betyr derfor at Grunnlovens 110 b og føre var-prinsippet ikke ivaretas i tilstrekkelig grad, og det kan derfor være ugyldig, slår Hambro fast.
Hvorfor er tjæresand kontroversielt?
Tjæresand er en blanding av sand, leire, vann og bitumen. Til forskjell fra konvensjonell råolje er tjæresand seigtflytende, nesten fast i formen (høy viskositet). Det gjør den svært energikrevende å utvinne.
Det er gjort flere studier av de totale livløpsutslippene fra tjæresand. En analyse fra 2013 utført av utredningstjenesten i den amerikanske kongressen, The Congressional Research Service (CRS), konkluderer med at klimagassutslippene fra olje utvunnet fra kanadisk tjæresand er 14 -20 prosent høyere enn utslippene fra olje tatt ut av konvensjonell råolje. En EU-studie fra 2011, utført av Adam Brandt ved Stanford University, slår fast at drivstoff fra tjæresand har en karbonintensivitet som i snitt er 23 prosent høyere enn drivstoff fra konvensjonell olje . Brandts studie har blitt brukt av EU-kommisjonen i arbeidet med å utarbeide et forslag om å merke drivstoff fra tjæresand som «ekstra karbonintensivt».
De største tjæresandreservene i verden finnes i Alberta, Canada. De oppdagede reservene her er estimert til 170 milliarder fat.
Behov for nye lovbestemmelser
Cathrine Hambros utredning synliggjør at det er få – og utydelige – legale rammer rundt forvaltningen av Oljefondet.
Slik loven om SPU i dag er utformet, står Finansdepartementet fritt til å endre retningslinjene for SPU. Derfor foreslår utredningen at de legale rammene rundt forvaltningen av Oljefondet styrkes.
«Sett hen til de store verdier SPU forvalter (folkets midler), er det svært få legale rammer for forvaltningen av midlene», skriver Hambro.
Utfordringen med å balansere ønsket om høyest mulig avkastning mot andre tungtveiende hensyn (for eksempel menneskeretter og miljø) tilsier at noen av de nødvendige grenser trekkes opp i loven om SPU. Ved forslag om å lovfeste slike begrensninger, er det naturlig å ta med noen flere forhold enn kun klimahensyn, etter mønster fra dagens retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra SPU.
Lovfesting av begrensninger for hva fondets midler kan investeres, her avgrenset til å fokusere på å sikre at miljøhensyn ivaretas i større grad enn i dag, kan gjøres ved at lov om Statens pensjonsfond utland får en ny § 3 som kan lyde:
«Statens pensjonsfond utland skal forvaltes slik at fondet ikke bidrar til å finansiere selskaper eller enheter som medvirker til eller selv er ansvarlig for:
a) grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene som for eksempel drap, tortur, frihetsberøvelse, tvangsarbeid, de verste former for barnearbeid
b) alvorlige krenkelser av individets rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner
c) alvorlig miljø- og klimaskade. Med alvorlig klimaskade forstås blant annet utslipp av CO₂-ekvivalenter per produsert enhet i et omfang som overstiger bransjens gjennomsnittlige utslipp av CO₂-ekvivalenter for å frembringe et sluttprodukt med sammenlignbart anvendelsesområde.
d) alvorlig korrupsjon
e) andre særlige brudd på etiske normer
Vurderinger av de enkelte selskaper og enheters virksomhet, skal i størst mulig utstrekning gjøres før investeringer foretas.»
Bortsett fra teksten i kursiv, har Hambro her hentet teksten fra retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond utlands investeringsunivers. Kursivert tekst er ny tekst.
Forslaget skiller seg fra dagens regulering av disse temaer ved at teksten over endrer legal karakter, fra en retningslinje til en lov. Videre er det nytt at det klart angis at vurderinger av selskaper i forhold til SPUs rammer skal gjøres på forhånd, før investeringer foretas.
I punkt c er det forsøksvis etablert en grense for hvor store CO₂-utslipp som anses akseptable, formulert på en måte som er teknologi- og bransjenøytralt.
«Hvilken tekst som forslås er sentralt for lovforslagets mulighet for å bli vedtatt. Dette må derfor vurderes svært grundig», skriver Hambro.