Sammendrag
Norge tjener svært mye på krigen i Ukraina. I 2022 og 2023 ventes statens inntekter fra olje og gass å øke til henholdsvis 1 315,6 og 1 384 milliarder kroner – opp fra under 300 milliarder kroner i 2021.
Det finnes ingen historiske paralleller til enkeltår med tilsvarende høye inntekter fra norsk petroleumsaktivitet. Dagens ekstraordinære inntekter kommer som følge av Russlands angrepskrig mot Ukraina og den russiske manipulasjonen av energimarkedene, som begynte lenge før krigen brøt ut.
Både ut fra et ønske om å vise internasjonal solidaritet og lederskap i en tid med krig og kriser, og en vurdering av hva som er i Norges egeninteresse, vil det være klokt av Norge å omfordele den ekstraordinære superprofitten som ventes fra petroleumsvirksomheten i år og neste år.
I dette notatet fremmes følgende forslag:
- Det innføres et «høyprisregel» for statens nettoinntekter fra norsk petroleumsaktivitet. Inntektene som følger av høyprisregelen settes inn på et nytt fond. Det nye fondet skal bidra til å finansiere 1) gjenoppbygging av Ukraina, 2) klimafinansiering i utviklingsland og 3) en forsering av den grønne energiomstillingen i Europa.
- Høyprisregelen aktiviseres når statens petroleumsinntekter overstiger statens snittinntekt de siste fire årene (2018-21) + et påslag på 20 prosent. Det vil si at høyprisregelen slår inn på den delen av statens netto petroleumsinntekter som overstiger 300 milliarder kroner (2022-kroner). Dette er samme metode som den EU har gått inn for når de skal ilegge fossile energiselskaper en midlertidig «solidaritetsavgift» i 2022 og 2023.
- Legger man til grunn anslagene i nysaldert statsbudsjett for 2022 og Nasjonalbudsjettet for 2023 blir overføringene til det nye fondet over 1 000 milliarder kroner både i 2022 og i 2023.
- Finansiering som kommer fra det nye fondet skal ikke erstatte ordinære budsjettoverføringer fra Norge, men komme i tillegg.
- Norge bør oppfordre andre petroleumseksporterende land, som også tjener godt på dagens høye energipriser, til å gjøre det samme.
Innledning
Da regjeringen høsten 2021 la frem Nasjonalbudsjettet for 2022, var forventingen at staten i 2022 ville få en netto kontantstrøm fra petroleumsaktiviteten på 277 milliarder kroner[1]. I et historisk perspektiv ville det vært et helt ordinært inntektsår for staten.
Slik gikk det ikke. 2022 ble alt annet enn ordinært. Russlands angrep på Ukraina, kombinert med en systematisk struping av gasstilførselen til Europa (som tok til lenge før krigen brøt ut), bidro til ekstremt høye energipriser i Europa. Særlig har gassprisene vært svært høye.
For Norges del har meget stramme energimarkeder bidratt til rekordinntjening. Finansdepartementet skriver nøkternt i Nasjonalbudsjettet 2023 at «høye olje- og gasspriser vil både i 2022 og 2023 gi høye eksportinntekter og betydelige ekstrainntekter for staten».
Mindre nøkternt er det når man går ned i tallene. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 1 315,6 milliarder kroner i 2022[2] og 1 384 milliarder kroner i 2023[3], en økning fra under 300 milliarder kroner i 2021.
Disse ekstrainntektene mangler sidestykke i norsk historie: Inntektene fra norsk olje- og gassvirksomhet har alltid gått opp og ned – men som grafen under viser har staten bare to ganger tidligere tjent over 500 milliarder kroner på et år. Ikke en eneste gang i perioden 2015-2020 har de årlige inntektene lagt over 300 milliarder kroner.
Norsk superprofitt – hva gjør vi?
I tråd med reglene[4] overføres statens netto kontantstrøm fra olje- og gassaktivitet, det vil si bruttoinntektene fratrukket utgiftene, i sin helhet til Statens pensjonsfond utland (SPU), «Oljefondet».
Å holde petroleumsinntektene unna statsbudsjettet har vist seg å være et klokt valg for Norge. Siden Finansdepartementets første innskudd til fondet i 1996 og frem til og med 2021, har statens netto tilførsel beløpt seg til 2 909 milliarder kroner[5]. Fondets markedsverdi var ved inngangen til 2022 over 12 000 milliarder kroner.
At Norge i 2022 og 2023 samlet vil tjene over 2 000 milliarder kroner «ekstra» på olje- og gassalg som følge av Russlands hybride krigføring i Europa, bør tvinge frem en diskusjon om hva vi skal gjøre med disse enorme ekstrainntektene. Tre spørsmål melder seg.
Det første spørsmålet er det prinsipielle og det viktigste: Skal vi holde fast på regelen om at alle inntekter fra salg av olje og gass skal tilføres Oljefondet, for så å bli investert i internasjonale aksjer, rentepapirer og eiendommer? Eller bør vi skille mellom «normale» petroleumsinntekter og de ekstremt høye inntektene vi opplever nå – og finne måter å omfordele denne superprofitten på?
Andre og tredje spørsmål er mer praktiske, og er bare aktuelle om svaret på det første spørsmålet er at vi nå står overfor en ekstraordinær situasjon som krever en ekstraordinær tilnærming: Hvilke formål skal vi støtte og hvordan gjør vi det?
I avsnittene som følger fremmes det noen konkrete forslag.
Forslag til omfordeling
Det er allerede etablert en politisk forståelse om at Russlands hybride krigføring har gitt mange energiselskaper en ekstraordinær superprofitt. I høst har EUs medlemsland gått inn for å ilegge selskaper innen olje, gass og kull en «solidaritetsavgift»[6], mens den norske regjeringen har foreslått å innføre et «høyprisbidrag» for å dra inn mer skatt fra selskaper som produserer fornybar energi. Hensikten bak begge disse tiltakene er omfordeling av ekstraordinære inntekter fra selskap til felleskap.
Norge bør også omfordele mer av superprofitten fra petroleumsaktiviteten – både selskapenes superprofitt og statens. Selskapenes superprofitt behandles ikke her, men en midlertidig ekstraskatt ville bragt mer penger inn til fellesskapet – på aksjonærenes bekostning.
Med mål om å omfordele statens ekstraordinære petroleumsinntekter bør det innføres en «høyprisregel» på statens netto kontantstrøm fra olje og gass. Regelen utformes slik at statens petroleumsinntekter som overstiger et visst beløp, ikke overføres til Oljefondet, men i stedet settes over på et nytt fond som skal finansiere tiltak/prosjekter internasjonalt.
Hvor denne beløpsgrensen skal gå kan diskuteres, men forslaget i dette notatet er at man bruker samme metodikk som EU har utviklet for den allerede nevnte solidaritetsavgiften. Det vil si at man definerer ekstraordinære petroleumsinntekter som alt som overstiger gjennomsnittlig netto kontantstrøm de siste fire årene (2018-21) + et påslag på 20 %. Snittet de siste fire årene er 250 milliarder kroner per år. Legger man til 20 prosent ender man på 300 milliarder kroner (2022-kroner).
Med anslagene som ligger i Nysaldert statsbudsjett for 2022 og Nasjonalregnskapet for 2023, vil en høyprisregel for inntektene som overstiger 300 milliarder kroner gi følgende innskudd til et nytt fond i 2022 og 2023:
2022: 1 315,6 mrd. kroner – 300 mrd. kroner = 1 015,6 mrd. kroner
2023: 1 384 mrd. kroner – 300 mrd. kroner = 1 084 mrd. kroner
Anslaget for 2023 bygger på en forventet gasspris på 30 USD/MMBtu.
Når det kommer til spørsmålet om hva disse pengene skal gå til, pekes det her på følgende tre internasjonale formål:
1. Gjenoppbygge Ukraina
Kostnadene ved å bygge opp igjen Ukraina vil være enorme. I en felles studie[7] utført av den ukrainske regjeringen, Verdensbanken og Europakommisjonen, ble kostnadene til gjenoppbygging estimert til 350 milliarder dollar. Estimatet bygger på de skadene som var registrert fra krigen brøt ut 24. februar og frem til 1. juni 2022, det vil si før Russland startet sin systematiske ødelegging av kritisk infrastruktur og terrorbombing. Sluttsummen vil med andre ord bli mange ganger større.
På en ekspertkonferanse om gjenoppbyggingen av Ukraina i regi av det tyske G7-formannskapet og Europakommisjonen, kom den tyske forbundskansleren Olaf Scholz med en klar appell til verdenssamfunnet: oppgaven man står overfor i Ukraina kan ikke løses av hverken Ukraina eller EU alene. Scholz snakket om behovet for en «Marshall-plan» for Ukraina.[8]
Samtidig er det viktig at gjenoppbyggingen skjer med utgangspunktet i klimamålene vi har satt oss. Det vil si at man ikke bygger opp et Ukraina med fossil energiforsyning, men at sørger for at det nye Ukraina også er et grønt Ukraina. Dette skal også være ønsket til president Volodymyr Zelenskyj.[9]
Norge bør som et ekstraordinært bidrag også gjøre det nye fondet tilgjengelig for en grønn gjenoppbygging av Ukraina.
2. Tette gapet i internasjonal klimafinansiering
Klimatoppmøtet COP27 har minnet oss på at en av de største konfliktsakene i internasjonal klimapolitikk handler om brutte løfter om klimafinansiering. Ennå har ikke verdens rike land innfridd løftet fra 2009 om å mobilisere 100 milliarder dollar per år til klimatiltak i utviklingsland.[10]
Når verden strever med å finansiere klimatiltak, og Norge befinner seg i en situasjon der inntektene fra olje- og gassproduksjon aldri har vært høyere, bør det nye fondet også kunne bidra til å dekke noe av det internasjonale finansieringsgapet. En mulig kanal for et ekstraordinært bidrag fra Norge er Det grønne klimafondet (The Green Climate Fund, GCF) som ble opprettet i 2010 av FNs klimakonvensjon.
3. Forsere det grønne energiskiftet i Europa
I Europa, hvor gass er noe man importerer og ikke eksporterer, og hvor Russland så sent som i 2021 dekket 40 prosent av EUs gasskonsum[11], har 2022 bare hatt en nedside. Tall fra andre kvartal 2022 viser at EU betalte nesten 75 milliarder euro for gassimport. Til sammenligning betalte de vel 20 milliarder euro i andre kvartal 2021.[12] For husholdninger og bedrifter truer energifattigdom[13] og nedstengninger[14].
Samtidig som en stadig større andel av budsjettene går til å dekke økte energikostnader, hviler Europas energisikkerhet på at man raskest mulig klarer å fase ut all russisk energi. Dette krever på kort sikt tilgang til alternative kilder til russisk gass, men viktigere: det fordrer økte investeringer i fornybar energiproduksjon og -effektivisering. Ifølge Europakommisjonen[15] vil EUs strategi for å gjøre seg helt uavhengig av russisk fossil energi innen 2030 (Repower EU-planen) kreve investeringer i størrelsen 210 milliarder euro innen 2027, økende til 300 milliarder euro frem til 2030. Dette kommer i tillegg til de investeringene som trengs for å nå klimamålet for 2030.
Den beste måten for Norge å hjelpe Europa er ikke å senke prisen på gass, slik en del stemmer i Europa og her i landet har tatt til orde for[16]. Derimot bør det nye fondet bidra til finansiering av tiltak som kan få fart på den grønne energiomstillingen i land med svak økonomi og som samtidig har store kostnader knyttet til krigen i Ukraina. Hvilke tiltak og prosjekter som skal få støtte må Norge finne ut av i fellesskap med EU.
Konklusjon
Norge har bidratt til å skape klimaproblemet gjennom mer enn et halvt århundre med olje- og gassaktivitet, og tjent enormt mye penger underveis. I 2022 – et år preget krig i Ukraina, en alvorlig energi- og råvarekrise og dramatiske klimaendringer – er inntektene til Norge på et ekstraordinært høyt nivå. Aldri før har Norges enorme oljerikdom vært så synlig for verdenssamfunnet som nå. Det forplikter.
Regjeringen bør ta initiativ til en internasjonal omfordeling av Norges ekstraordinære superprofitt fra petroleumsnæringen. Det vil være bra for verden, men det vil også være bra for Norge.
- Som et liberalt demokrati er det i vår egeninteresse at krisene ikke bidrar til sosial uro, økt polarisering og fremgang for anti-demokratiske krefter.
- Som en liten og åpen økonomi er det i vår interesse at våre venner, handelspartnere og allierte i Europa klarer å håndtere krisen. At de samtidig forserer den grønne energiomstillingen, gir viktige bidrag til lavere klimagassutslipp og styrket energisikkerhet.
- Det er også i Norges interesse at vi klarer å tette gapet for klimafinansiering i utviklingsland. Det betyr mye for de globale klimagassutslippene. Det betyr også mye for tilliten mellom det globale sør og vesten.
- Omdømmemessig vil dette også være bra for Norge.
Kommer ikke regjeringen med et slikt initiativ, bør Stortinget være sitt ansvar bevisst.
[1] Nasjonalbudsjettet for 2022. Hentet 26.10.2022 fra https://www.regjeringen.no/contentassets/57a14a2bcf0e4970a23d4199714d0001/no/pdfs/stm202120220001000dddpdfs.pdf
[2] Ny saldering av statsbudsjettet 2022. Hentet 03.12.2022 fra https://www.regjeringen.no/contentassets/b85e6eac97b247ffb1e1ef456e4f7030/no/pdfs/prp202220230033000dddpdfs.pdf
[3] [3] Nasjonalbudsjettet for 2023. Hentet 10.11.2022 fra https://www.regjeringen.no/contentassets/85ceadfcd04b4f23b291223280efc83f/no/pdfs/stm202220230001000dddpdfs.pdf
[4] Lov om Statens pensjonsfond § 4. Hentet 16.11.2022 fra https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2005-12-21-123
[5] Statens Pensjonsfond Utland – Årsrapport 2021. Hentet 16.11.2022 fra https://www.nbim.no/contentassets/f8c5e301ff804c09881b1beb5299dc30/spu-arsrapport-2021-web.pdf
[6] Hentet 14.11.2022 fra https://energiogklima.no/nyhet/brussel/eu-kommisjonen-jakter-pa-olje-og-gass-selskapenes-superprofitt/
[7] Ukraine. Rapid damage and needs assessment (World Bank, 2022). Hentet 11.11.2022 fra https://documents1.worldbank.org/curated/en/099445209072239810/pdf/P17884304837910630b9c6040ac12428d5c.pdf
[8] Hentet 15.11.2022 fra https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/ukraine-recovery-conference-2129426
[9] Hentet 17.11.2022 fra https://www.bbc.com/news/business-63657350
[10] Hentet 14.11.2022 fra https://www.oecd.org/climate-change/finance-usd-100-billion-goal/
[11] Hentet 11.11.2022 fra https://www.iea.org/news/how-europe-can-cut-natural-gas-imports-from-russia-significantly-within-a-year
[12] Quarterly report on European gas markets (European Commission, 2022). Hentet 11.11.2022 fra https://energy.ec.europa.eu/system/files/2022-10/Quarterly report on European gas markets Q2_2022_FINAL.pdf
[13] Hentet 11.11.2022 fra https://www.ft.com/content/62f81c6c-2c4e-4946-b731-4e6eef83945e
[14] Hentet 11.11.2022 fra https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-09-24/european-industry-buckles-under-weight-of-soaring-energy-prices
[15] Hentet 16.11.2022 fra https://energiogklima.no/nyhet/brussel/eu-kommisjonen-foreslar-a-heve-fornybarmalet-til-45-prosent/
[16] Hentet 14.11.2022 fra https://www.ft.com/content/7d674295-af10-4b08-a396-50d9266cbbef