Klimarisiko – Hva kan du gjøre i din kommune?

Utgitt:

4. mars 2019

Utgiver:

Norsk klimastiftelse i samarbeid med Kommunalbanken (2019)

Redaksjon:

  • Anders Bjartnes, ansvarlig redaktør
  • Anne Jortveit

Design:

Haltenbanken

Alle tekster i dette heftet er utarbeidet av Norsk klimastiftelse.

Anders Bjartnes | Ansvarlig redaktør
Anne Jortveit

Referansegruppe:
Kjetil Lund, Oslo kommune og leder av rådet i CICERO Climate Finance
Mia Ebeltoft, Finans Norge
Odd-Inge Uleberg, Vennesla kommune

Design | Haltenbanken
Trykk | Bodoni AS

Utgitt av:
Norsk klimastiftelse
i samarbeid med Kommunalbanken

Norsk klimastiftelse er Norges grønne
tankesmie. Stiftelsen sprer kunnskap og ideer til et bredt publikum om klimaendringer og klimaløsninger. Målet er et samfunn uten utslipp av menneskeskapte klimagasser. Klimastiftelsen har et særlig tett samarbeid med landets universiteter, høyskoler og forskningssentre.

Kommunalbanken er norske kommuner og fylkeskommuners viktigste långiver og har bidratt til å realisere velferdsinvesteringer over hele landet gjennom mer enn 90 år.
Med høyest oppnåelige kredittrating og landets laveste forvaltningskostnader bidrar Kommunalbanken til å redusere kostnadene for kommunene. Overskuddet går tilbake til fellesskapet gjennom utbytte til staten.

Innhold

Forord

I 2030 skal vi i Norge og Europa slippe ut mye mindre CO2 enn i dag. For å få dette til vil folkevalgte organ lokalt, regionalt og nasjonalt – og på EU-nivå – fatte en rekke vedtak som kan få konsekvenser for hva som er tillatt. Faren for feilinvesteringer er stor, strengere klimakrav og ny teknologi kan føre til at investeringer blir utdaterte og må vrakes før tiden. Det kan bli dyrt. Mange kommuner vil også merke at det kan koste dyrt når selve klimaet endres. Hvem skal betale?

Å vurdere ulike former for klimarisiko er nødvendig når kommunene skal fatte beslutninger. Derfor har Kommunalbanken, CICERO Senter for klimaforskning og Norsk klimastiftelse gått sammen om prosjektet Klimarisiko og kommunene der formålet er å dele kunnskap som kan være nyttig for folkevalgte og ansatte i kommunene i hele landet. Du kan finne mer stoff på klimarisiko.org.

Du kan også lese mer om kommunenes klimarisiko i kapittel 8 Klimarisikohåndtering i offentlig sektor i utredningen Klimarisiko og norsk økonomi (NOU 2018: 17) som du kan søke opp på regjeringen.no.

Anders Bjartnes og Anne Jortveit
Norsk klimastiftelse

Forsker Bjørn H. Samset:
– Klimaendringer gir risiko for kommunene

– Det viktigste kommunepolitikerne kan gjøre er å sikre den matproduksjonen vi har i Norge, selv om det kanskje vil være mer økonomisk lønnsomt å bruke arealene til noe annet enn mat, sier klimaforsker Bjørn H. Samset fra CICERO Senter for klimaforskning. Her deltar han under Barents Spektakel 2017 i Kirkenes.
FOTO: OLE-TOMMY PEDERSEN, IFINNMARK

Flom, ras, tørke, brann og nok vann og mat til dyr og folk. Det er noen av stikkordene ansatte og politikere i kommunene vil støte på oftere når klimaendringene blir kraftigere. Det sier klimaforsker Bjørn H. Samset ved CICERO Senter for klimaforskning.

– Klimaet i Norge og hele verden endrer seg veldig raskt. Vi kommer til å få flere overraskelser fordi vi ikke lengre kan si hva som er «vanlig vær» i Norge. Det vi vet sikkert er at det blir varmere og at vi får mer ekstremvær, særlig i form av kraftige regnbyger. Kommuner som er på kanten av hva de tåler av ekstremregn må passe særlig på. Flom, ras og rassikring er noen stikkord her. Mer varme gir dessuten mer fordamping og det kan føre til tørke, sier Samset.

– Interesseorganisasjonen Norsk Vann ber kommunene om å legge nye planer for vannforsyningen for å være godt nok forberedt på styrtregn, varme og tørke. Hvordan kan tørke påvirke kommunene?

– Gjennomsnittene for hvor mye varme og regn vi får har endret seg på grunn av den globale oppvarmingen. Alle former for bruk av norsk natur – som fiskeri, landbruk og reindrift – vil bli påvirket av tørke, endringer i vekstsesonger og endrede sesonger for snøsmelting.

– Når det gjelder brann, for eksempel, vil forholdene vi er vant til forandre seg. Vi har i det siste hatt år hvor det plutselig ikke kom nedbør om vinteren. Da var det kaldt uten snø og da ble det også veldig tørt. Dette økte brannfaren. Storbrannen i Flatanger januar 2014 er et eksempel på dette.

– Brannen i Flatanger skadet og ødela mer enn 60 bygninger. Hva må kommunene være obs på når det gjelder klima og brann?

– Når vi snakker om klimarisiko, kommunene, tørke og brann, tenker jeg ofte på de store hyttefeltene vi har etablert i Norge de siste årene. Skogene rundt mange av disse vokser raskt og i tillegg får vi disse varme og tørre periodene. Dette øker brannfaren. Et eksempel på en uforutsett klimarisiko er at hyttefeltene vi har bygget opp er ganske utsatte for brann på grunn av klimaendringer.

– Bare tre prosent av landarealet i Norge er dyrket mark. Folkevalgte i kommunene kan komme i en vanskelig skvis når de skal velge mellom det å etablere næringsvirksomhet eller boliger eller å bevare dyrkbar mark. Hvordan bør dette gripes an?

– Andre forskere ved CICERO jobber med dette. De poengterer at disse vanskelige målkonfliktene må behandles forskjellig fra kommune til kommune. Dette vil for eksempel se vidt forskjellig ut i Oslo sammenlignet med en mindre landbrukskommune fordi arealbehovene er ulike. Det viktige vil være å ta hensyn til slike målkonflikter når vi utformer klimatiltak, enten det gjelder håndtering av klimarisiko eller omstilling til lavutslippssamfunnet.

– Etter det du har sagt er det tydelig at det hviler et stort ansvar på dem som stiller til valg i kommunene i år. Hvordan ville du ha arbeidet med klimarisiko hvis du var folkevalgt i en kommune eller nøkkelansatt i kommuneadministrasjonen?

– Verden er oppe i en av de største omstillingene vi har sett i nyere historisk tid. Alle som styrer i dag – globalt eller på lokalt nivå – har et kjempeansvar for å sørge for at vi kommer igjennom omstillingen på en god måte.

– De som bestemmer lokalt må sørge for at hensynet til klimaomstilling og -tilpasning blir satt høyere på den politiske agendaen og prioriteres på tvers av ulike sektorer i årene som kommer. Jeg vet av andre forskere på CICERO at det jobbes godt i mange kommuner allerede, men at det samtidig er varierende kunnskapsnivå når det kommer til klimarisiko. Mange kommuner etterlyser derfor hjelp til mer grunnleggende kartlegging av risikofaktorer fra statlige aktører. Omstillingen vi står overfor er såpass krevende at alle statlige forvaltningsnivåer må bidra og dra i samme retning dersom vi skal lykkes, sier klimaforsker Bjørn H. Samset ved CICERO Senter for klimaforskning.

Klimarisiko i korte trekk

Klimapolitikk og konsekvensene av klimaendringer vil merkes i små og store lokalsamfunn. Det må lokale myndigheter forholde seg til.

Hittil har svært mye av arbeidet med klimaspørsmål både i bedrifter og offentlige virksomheter handlet om hvordan man kan kutte egne klimagassutslipp. Når vi snakker om klimarisiko blir dette perspektivet snudd: Hva betyr selve klimaendringene og en strengere klimapolitikk for samfunnet og næringslivet?

Klimarisiko kan inndeles i fysisk risiko, overgangsrisiko og ansvarsrisiko.


Fysisk risiko


Fysisk risiko handler om kostnader knyttet til fysisk skade som følge av klimaendringer. Fysisk risiko kan enten være akutt eller kronisk. Den akutte er knyttet til stormer og uvær, altså ekstreme værhendelser. Klimaendringene gjør at dette vil inntreffe oftere. Kommuner må utarbeide planer som sikrer at bygg og infrastruktur tåler mer ekstremvær.

Den kroniske risikoen handler om de langsiktige virkningene av et endret klima, både i Norge og ellers i verden. Vilkårene for matproduksjon kan bli kraftig endret. Områder der man så for seg nye boligfelt kan bli erklært uegnet for bebyggelse på grunn av risiko for flom eller sørpeskred. Vannkvaliteten kan forringes. På lengre sikt truer havstigning.

Overgangsrisiko

Overgangsrisiko handler om endringer som vil komme når verden skal kutte klimagassutslipp, som for eksempel å bruke vesentlig mindre fossil energi. Dette er en gigantisk omstilling som forandrer vilkårene for næringsvirksomhet, både i smått og stort. Overgangsrisiko – eller omstillingsrisiko som det også kalles – deles gjerne inn i fire grupper; politikk og reguleringer, teknologi, marked og omdømme.

Politikk og reguleringer kan være beslutninger på globalt nivå som Paris-avtalen, det kan være avgjørelser i Norge eller i EU/EØS. Vedtak som fattes lokalt eller regionalt kan også være svært viktige, slik som for eksempel forbud mot visse typer drivstoff eller restriksjoner på kjøring i byer.

Ny teknologi skaper også risiko. Billig solenergi utkonkurrerer fossil energi i mange deler av verden. Elbiler gjør at forbrenningsmotoren gradvis får avløsning.

Summen av politikk og reguleringer på den ene siden, og ny teknologi på den andre, gjør at markedsforholdene forandres. Det skapes nye markeder for lavutslippsteknologier, samtidig som gamle teknologier faller i verdi. Slik representerer klimarisiko både trusler og muligheter når det gjelder arbeidsplasser og verdiskaping.

En sektor, selskap eller produkts omdømme er også en viktig faktor. Å tiltrekke seg den beste arbeidskraften eller miljøbevisste forbrukere kan være vanskelig for et selskap som er tungt lastet med fossil energi. Kommuner som ikke omstiller seg risikerer å bli mindre attraktive.

Ansvarsrisiko

Ansvarsrisiko handler om erstatningskrav og søksmål knyttet til beslutninger eller mangel på beslutninger som på en eller annen måte kan knyttes til klimapolitikk eller klimaendringer. Forskjellige versjoner av klimasøksmål er reist mange steder i verden. Dette er også relevant for norske kommuner, som har ansvaret for blant annet klimatilpasning, et velfungerende avløpsnett og håndtering av overvann.

Fysisk risiko:
Mer styrtregn, flom, skred og tørke

Flommen i Skjåk høsten 2018 medførte store ødeleggelser. Det var kommet opp mot en meter snø i fjellet da temperaturen steg kraftig – samtidig som regnet høljet ned. Vannet tok seg til rette og trengte inn på områder i bygda som aldri tidligere har vært rammet av flom.

Det har allerede blitt vesentlig mer nedbør i Norge. Det blir mer fremover. Konsekvensene av ekstreme værhendelser kan bli store, slik flommen i Skjåk viser.

Beredskapen for å takle ekstreme hendelser må være på plass. Når skaden likevel har skjedd må det ryddes opp – både fysisk og gjennom papirarbeid der ansvarsforhold skal fastsettes, erstatninger utbetales, og beslutninger om å bygge opp eller bygge om skal fattes.

Glasopor var en av virksomhetene i Skjåk som ble rammet hardt av flommen. Bedriften produserer bygningsmateriale basert på resirkulert glass. 20.000 kubikkmeter bygningsmateriale ble tatt av vannmassene og ført med elven ned mot Vågåvatnet. Glasopor brukes som fyllmasse, men nå var det elvebredden og strendene som ble fylt opp. Hvem som skal betale kostnadene ved ryddeoperasjonen er uavklart.

Noen viktige spørsmål:

  • Tåler broer, veier og demninger økte vannmasser?
  • Er områder spesielt utsatt for skred?
  • Kan områder i kommunen bli isolert?
  • Hva kan vi gjøre for å redusere risiko for at flomvann trenger inn i kjellere og hus?
  • Hva betyr mer nedbør for avløpsanleggene?
  • Er drikkevannskildene utsatt for tørke eller for redusert vannkvalitet?
  • Må arealer «brakklegges» på grunn av risiko for flom eller skred?
  • Hva betyr klimaendringer for viktige næringer, som landbruket?
  • Har vi god oversikt i kommunen over hvordan flom og store nedbørsmengder kan virke inn?
  • Vurderes nye byggeprosjekter i lys av klimaendringers lokale virkninger?
  • Kan havstigning utgjøre et problem når vi nærmer oss slutten av hundreåret?

Flommen tok en bro langs den kommunale veien mot turisthytta Sota Sæter, folk måtte hentes ut med helikopter. En midlertidig bro kom raskt på plass, men en ny bro må ha langt større spenn enn den gamle fordi elven blir bredere ved stadig større vannmaser. Kostnadene blir betydelige, og dette er ingen regning som kan sendes videre til forsikringsselskapene.

Eiere risikerer store tap når boliger eller bedrifter rammes av flom. Hvem vil kjøpe en bolig som så vidt overlevde flommen? Og vil banken gi lån? Vil bedrifter etablere seg på området der vannet trengte inn, og vil i så fall bankene finansiere aktiviteten?

Flommen i Skjåk var unik. Noe liknende hadde aldri skjedd før. Men kommer noe liknende til å skje igjen?

Klima i forandring

I norske kommuner er det arbeidet mye med å kutte klimagassutslipp. Når vi snakker om klimarisiko må vi snu perspektivet rundt og spørre:
– Hva gjør selve klimaendringene med samfunnet? For lokalpolitikere landet over blir det derfor en viktig oppgave å sørge for at beslutningene som fattes tar hensyn til at klimaet er i forandring.
Når den fysiske klimarisikoen beskrives, så deles denne gjerne inn i to kategorier: Kronisk risiko knyttes til varige klimaendringer som over tid endrer betingelsene for næringsliv og samfunn. Akutt klimarisiko handler om ekstremvær.

Klimaendringene betyr at den totale nedbørsmengden øker. Vi vil også få flere episoder med ekstremt mye nedbør på kort tid. Dette øker flom- og skredrisikoen. Men vi kan også oppleve lengre tørkeperioder om sommeren, særlig i sørlige deler av landet.

Matproduksjonen er utsatt, både på grunn av tørke og mer regn.

Overvann er et begrep som alle som steller med bruk av arealer må forholde seg til. Regn- og smeltevann som ikke finner veien til avløpsrør kan gjøre stor skade hvis det ikke er lagt godt til rette. Utfordringen er størst i byområder med mye asfalt og betong. Grønne tak, åpne bekker og bevaring av våtmarksområder er eksempler på tiltak som kan dempe risikoen.

Høsten 2018 kom det nye statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning i kommunene. De er tydelige: Scenarier med stor økning i temperatur skal legges til grunn når konsekvenser av klimaendringer vurderes. Kommunene blir med andre ord bedt om å være forberedt på det verste – og må teste om beslutningene deres står seg mot en fremtid med store og alvorlige klimaendringer.

Effektene av et endret klima må tas i betraktning for eksempel når et nytt område vurderes for utbygging. Et boligområde kan ikke legges i en dalbunn der trusselen om flom er økende når nedbørsmengdene stiger. Skal et kommunestyre få overblikk, kan det være hensiktsmessig å gjøre en systematisk kartlegging.

Systematisk arbeid med å kartlegge risikofaktorene vil identifisere forhold man er nødt til å gjøre noe med. Kostnadene ved både tiltak og reparasjoner vil være store, men forebygging vil nesten alltid være mest lønnsomt.

Overgangsrisiko:
Tap og gevinst ved omstillingen mot nullutslipp

Noen viktige spørsmål:

  • Hvordan påvirker omstilling til lavutslippssamfunnet næringslivet i din kommune?
  • Er det mange bedrifter som vil møte tøffe tider når oljen blir mindre viktig i norsk økonomi?
  • Hva kan være konsekvensene for fremtidig skatteinngang og sysselsetting?
  • Hva kan kommunen gjøre for å dempe ulemper knyttet til omstilling?
  • Kan det gjøres mer for å legge til rette for næringsliv som vil ha fortrinn på veien mot nullutslipp?

All klimapolitikk har innvirkning på lokalsamfunn og enkeltpersoner, enten politikken vedtas globalt, nasjonalt eller lokalt. Ny teknologi påvirker markedsforhold og økonomi. For en kommune er det viktig å spørre: Har vi nok arbeidsplasser som står seg godt i en lavutslippsverden?

Det er mange typer reguleringer og politiske vedtak som kan tenkes å virke inn fremover. For eksempel er det rimelig sikkert at det vil bli dyrere å slippe ut CO2. Men det er vanskelig å slå fast hva dette konkret vil bety for en bedrift eller industrisektor. Lokale myndigheter kjenner kommunens næringsliv og kan derfor vurdere hva slags klimarisiko man kan være utsatt for – og utvikle tiltak for hvordan denne risikoen kan møtes.

Virkningen er alltid lokal

Endringer i politikk og teknologi får alltid virkninger på lokalt nivå. Rammevilkårene for viktige næringer forandres. Tenk bare på all økonomisk aktivitet som er knyttet til salg, drift og vedlikehold av biler og andre kjøretøyer med forbrenningsmotor. Overgangen til et transportsystem basert på elektrisitet vil bety redusert aktivitet i noen sektorer, mens nye muligheter oppstår.

Kommunene er utsatt for klimarisiko også gjennom sin egen drift og eierskap for eksempel i kraftselskaper eller avfallshåndteringsanlegg. Kraftsektoren er sterkt eksponert mot prisen på CO2-utslipp i de europeiske kraftmarkedene. Høyere CO2-priser betyr høyere strømpriser. Det kan øke inntjeningen til det lokale kraftselskapet, men kan samtidig gjøre det mer krevende å oppnå lønnsomhet for kraftforedlende industri. Rammevilkårene innen avfallshåndtering og -forbrenning kan sterkt påvirke økonomien i slike anlegg.

Forstå omstillingsbehovet

Oljesektoren kommer de neste tiårene til å bli mindre viktig i norsk økonomi. Redusert aktivitetsnivå i oljesektoren, enten det skjer som følge av skjerpede klimareguleringer eller andre forhold, vil påvirke næringslivet i store deler av landet.

Lokale myndigheter kan sammen med næringslivet kartlegge hva slags klimarisiko man er utsatt for. Risikofaktorene kan systematiseres og tiltak for å dempe truslene identifiseres.

Også kommunene og fylkeskommunenes egen håndtering av overgangen representerer risiko. Å være tidlig ute med å innføre ny teknologi – som utslippsfrie kjøretøyer i kollektivtrafikken – kan medføre ekstrakostnader for det offentlige. Fordelingen av slike kostnader kan ofte være gjenstand for strid. Samtidig kan det medføre vel så store ekstrakostnader senere ved å binde seg til en utslippsintensiv løsning nå.

Ansvarsrisiko:
Hvem skal betale ved skade og gjenoppbygging?

Klimaendringene fører til mer og dyrere ekstremvær. Kommuner som tillater bygging i utsatte områder mot bedre vitende, står i fare for å bli saksøkt og avkrevd erstatning.

Denne saken – omtalt i avisen GD – er et eksempel på at det med økte utbetalinger knyttet til klimarelaterte skader også er fare for flere søksmål. Krav om erstatning etter flom og andre klimarelaterte skader vil i første omgang gjerne rettes mot et forsikringsselskap, men dette selskapet kan komme til å reise regresskrav hvis det mener at andre helt eller delvis har ansvar for skaden.
FAKSIMILE: GD 27. NOVEMBER 2017

I 2011 ble et hus i Kvam i Gudbrandsdalen totalskadet av flom. Huset ble bygget opp igjen, men i 2013 ble bygningen igjen totalskadet av vannmassene. Eierne fikk erstatning, men forsikringsselskapet gikk rettens vei for å plassere det økonomiske ansvaret der de mente det hørte hjemme: hos kommunen. Tingretten støttet ikke dette såkalte regresskravet, forsikringsselskapet anket saken som skal opp i Lagmannsretten i løpet av 2019.

Denne saken er et eksempel på at det med økte utbetalinger knyttet til klimarelaterte skader også er fare for flere søksmål. Noen kommuner er mer utsatte enn andre. Med flere og større vannskader på grunn av for eksempel overvann eller flom vil spørsmålet melde seg: Hvem har ansvar for å betale for skaden når vann oftere siver inn i hus og kjellere? Står din kommune i fare for mulige søksmål knyttet til klimarelaterte skader fra for eksempel styrtregn, flom, stormflo eller ras?

Utredningen Klimarisiko og norsk økonomi (NOU 2018: 17) ble overlevert regjeringen rett før jul 2018. Utvalget trekker frem at kommunene kan rammes av ansvarsrisiko. Kort gjenfortalt nevnes blant annet følgende poenger som kan være verd å merke seg for lokale myndigheter:

  • Erstatningssøksmål er søksmål hvor skadelidte krever erstatning for et tap de direkte eller indirekte har blitt påført. Et typisk eksempel vil være erstatning for ødelagte boliger eller andre verdigjenstander som følge av flom eller ras utløst av nedbør. Her kan mulige ansvarssubjekter være offentlige myndigheter, for eksempel som ansvarlig for arealplanlegging og sikkerhetsarbeid i kommunen.
  • Det er også eksempler på at offentlige myndigheter kan bli saksøkt med krav om erstatning i tilfeller der det ikke har skjedd noen værutløst skade, men hvor risiko for en skade fører til at en eiendom ikke kan utnyttes som forutsatt.
  • Krav om erstatning vil gjerne rettes mot et forsikringsselskap, men dette selskapet kan komme til å reise regresskrav hvis det mener at andre helt eller delvis har ansvar for skaden. Dette kan for eksempel gjelde mot kommuner som planmyndighet med påstand om at kommunen har opptrådt uaktsomt i forbindelse med byggetillatelse.
  • Selv om saksøker ikke skulle vinne en rettssak vil et klimarelatert søksmål kunne ha konsekvenser for den saksøkte, i form av tidsbruk, utgifter til juridisk bistand og mulig tap av omdømme.

Du kan lese mer om ansvarsrisiko i utredningen Klimarisiko og norsk økonomi (NOU 2018: 17) – kapittel 5.5 Klimarelatert søksmålsrisiko (s. 84–88) som du kan søke opp på regjeringen.no.

Hva betyr klimarisiko for din kommune?

Lokale myndigheters evne til å håndtere klimarisiko både i sitt daglige virke og sin langsiktige planlegging vil få stadig større økonomisk betydning.

Kommunalbanken vil derfor i løpet av første halvår 2019 lansere et verktøy for å hjelpe kommunene med å identifisere og jobbe systematisk med risikoer knyttet til tilpasning og omstilling i sine målsetninger og beslutninger.

Verktøyet utvikles i samarbeid med CICERO Senter for klimaforskning og vil bli publisert på Kommunalbanken.no/Klimarisiko. Her kan du søke opp din egen kommune og få innspill tilpasset dine lokale forhold.